Analyse des « Contrats COVID » : Le jour où l’Europe a oublié comment on achète

Comment la Commission européenne aurait accepté des prix toujours plus élevés pour toujours plus de doses, tout en exonérant Pfizer de presque toute responsabilité et en ignorant le concurrent qui aurait pu changer la donne.

Selon la cour des comptes européenne, entre août 2020 et novembre 2021, la Commission européenne a signé 11 contrats avec 8 fabricants de vaccins, pour un volume total pouvant atteindre 4,6 milliards de doses et un engagement financier proche de 71 milliards d’euros. Sur cette somme colossale, trois contrats ont été conclus avec un seul et même laboratoire, l’américain Pfizer et son partenaire allemand BioNTech. Ces trois contrats, à eux seuls, représentent 71 % du portefeuille vaccinal de l’Union européenne. Et ils racontent un échec de négociation dont les leçons méritent d’être tirées.

Les prix auraient grimpé alors que les volumes explosent. Les clauses de responsabilité auraient été taillées sur mesure pour protéger le fabricant, jamais l’acheteur. Et un vaccin concurrent, le russe Sputnik V, aurait été tenu à l’écart, privant l’Europe d’un levier de négociation potentiellement décisif. Retour sur un fiasco contractuel.

La leçon des économies d’échelle

Il existe une règle simple en économie, que tout acheteur professionnel connaît. Quand on commande plus, on paie souvent moins cher. C’est l’effet volume. Les coûts fixes de production sont répartis sur un plus grand nombre d’unités, et le vendeur peut consentir des remises. Ce principe n’est pas une lubie théorique. Il est appliqué à grande échelle par des États qui savent se servir de leur puissance d’achat.

La Chine en offre une illustration systématisée avec son programme national d’achat centralisé en volume, officiellement appelé National Volume-Based Procurement (VBP). Lancé en 2018, ce mécanisme voit l’administration nationale de la sécurité des soins de santé regrouper les besoins de tous les hôpitaux publics, puis organiser des appels d’offres où les laboratoires s’engagent à fournir un volume garanti représentant souvent plus de la moitié du marché hospitalier, en échange d’une réduction de prix massive. Les résultats sont documentés par la littérature scientifique. Une étude publiée dans le British Medical Journal Global Health en 2021 montre des baisses de prix significatives et une amélioration de l’accessibilité financière des médicaments. Une autre, parue dans PLOS ONE en 2025, chiffre la baisse des dépenses pharmaceutiques à 42 % sur les médicaments soumis au dispositif. Des travaux plus récents confirment que le mécanisme a continué de fonctionner pendant la pandémie de Covid-19, avec des réductions de prix maintenues autour de 50 % en moyenne, y compris pour des traitements antiviraux. Le principe est robuste, y compris en situation de crise sanitaire, dès lors que la puissance publique contrôle la demande et met les fournisseurs en concurrence.

Cependant, pour les vaccins et traitements Covid spécifiques, la Chine n’a pas utilisé le VBP classique. Elle a privilégié une production étatique centralisée (Sinopharm, Sinovac) avec des prix contrôlés par l’État et des contrats directs. La pandémie a introduit des contraintes (urgences, chaînes d’approvisionnement, brevets) qui ont limité l’application pure du VBP aux nouveaux produits innovants.

Selon les documents divulgués par l’association Verity France, l’Union européenne aurait appliqué la logique inverse.

Frédéric Baldan est un ex-lobbyiste belge (spécialisé dans les relations commerciales UE-Chine).
Il est le premier plaignant : c’est lui qui a déposé la plainte pénale avec constitution de partie civile le 5 avril 2023 devant le juge d’instruction Frédéric Frenay au tribunal de Liège contre Ursula von der Leyen (et plus tard Albert Bourla, Pfizer et BioNTech). Il agit de manière indépendante. Verity France (dont le président est Frédéric Beltra et le porte-parole Marc Doyer) se serait jointe à cette même plainte en tant que partie civile (au même titre que BonSens.org, Les Patriotes, les Navigants Libres, la Pologne, la Hongrie, etc.).
Ils ont donc participé aux audiences et ont eu accès au dossier d’instruction comme toute partie civile en droit belge. C’est ainsi qu’ils auraient eu accès aux documents que nous allons analyser.

Le premier contrat qui aurait été signé avec Pfizer et BioNTech, en novembre 2020, aurait porté sur 200 millions de doses, selon les documents publiés par l’association Verity France. Le prix unitaire y serait lissé à 15,50 euros hors taxes, avec un système de paliers : 17,50 euros pour les 100 premiers millions de doses, puis 13,50 euros pour les 100 millions suivants. L’Europe aurait accepté en prime de verser un acompte de 700 millions d’euros pour financer la production, soit 3,50 euros par dose. Le risque industriel aurait été quasi-entièrement supporté par la puissance publique.

Le deuxième contrat, en février 2021, aurait porté sur 200 millions de doses supplémentaires. Le prix serait resté à 15,50 euros. L’acompte européen aurait disparu, les États membres payant directement la facture à la livraison. Entre-temps, le vaccin avait obtenu son autorisation de mise sur le marché conditionnelle de l’Agence européenne des médicaments, le 21 décembre 2020 : une attestation officielle que le produit répondait aux standards exigeants d’efficacité, de sécurité et de qualité pharmaceutique. Dans une logique contractuelle classique, l’obtention de ce statut aurait dû s’accompagner d’un rééquilibrage des responsabilités entre les parties. Il n’en aurait rien été, comme on le verra.

C’est le troisième contrat, en mai 2021, qui serait le plus frappant sur le plan tarifaire. L’Europe aurait commandé cette fois 900 millions de doses fermes, avec une option pour 900 millions supplémentaires, soit un volume potentiel de 1,8 milliard de doses. Le prix unitaire serait passé à 19,50 euros, une augmentation de 26 % par rapport au premier contrat. C’est l’inverse exact de ce que dicte la logique économique et de ce que des pays comme la Chine obtiennent avec des mécanismes d’achat centralisé en volume.

Selon les documents publiés par Verity France, Pfizer aurait justifié cette hausse par une « prime de capacité ». Le contrat du 20 mai 2021 préciserait que ce tarif « reflète entre autres le prix du maintien de la capacité disponible ». Le laboratoire aurait facturé le fait de réserver son outil industriel à l’Europe. Cet argument mérite d’être examiné à la lumière des données disponibles.

D’abord, le coût de production réel. Des chercheurs de l’Imperial College de Londres ont modélisé le coût de fabrication d’une dose de vaccin à ARN messager de type Pfizer/BioNTech à environ 1,18 $. Facturer cette même dose 19,50 € ne relève pas de la compensation de coûts industriels marginaux, mais de la captation d’une marge considérable. Le rapport annuel 2022 de Pfizer, consultable en ligne, fait état de 37,8 milliards de $ de revenus mondiaux pour le seul vaccin Comirnaty cette année-là, sur un chiffre d’affaires total dépassant les 100 milliards de $. L’outil industriel s’est révélé être une machine à rentabilité historique.

Ensuite, la capacité en question avait déjà été financée par la puissance publique. Le mécanisme même des accords d’achat anticipé, rappelle la Cour des comptes européenne, visait explicitement à « dé-risquer les investissements nécessaires » à la préparation des capacités de production à grande échelle. Le premier contrat de novembre 2020 prévoyait un acompte de 700 millions d’euros à cette fin précise. Par ailleurs, Pfizer s’appuie sur la technologie de BioNTech, une entreprise allemande qui a reçu 375 millions € de subventions du gouvernement fédéral et 100 millions € de prêt de la Banque européenne d’investissement. Le laboratoire aurait donc exigé une prime aux contribuables européens pour le maintien d’une capacité que l’argent public du continent avait déjà largement contribué à bâtir.

Enfin, si cet argument de la réservation de capacité a pu s’imposer, c’est avant tout parce que Pfizer bénéficiait d’un pouvoir de négociation total suite à l’effondrement de la concurrence. Au printemps 2021, lorsque ce contrat à 19,50 euros a été négocié, l’autre fournisseur majeur de l’Europe, AstraZeneca, était incapable de livrer ses commandes. Poursuivi en justice par la Commission, il a été condamné en juin 2021 par le tribunal de première instance de Bruxelles pour avoir « délibérément manqué à ses obligations contractuelles ». Or le vaccin d’AstraZeneca était facturé 1,78 euro la dose, selon la fuite accidentelle de décembre 2020. Privée de cette alternative bon marché, l’Europe s’est retrouvée dos au mur. Pfizer a pu accaparer le marché, au point de représenter à lui seul 71% du portefeuille européen de 4,6 milliards de doses. La Cour des comptes a établi ce chiffre dans son rapport spécial de 2022. La prime de capacité était moins une réalité industrielle qu’un prix de monopole.

L’immunité accordée à Pfizer

Si la mécanique des prix était contre-intuitive d’un point de vue économique, la répartition des risques juridiques entre les parties l’était tout autant.

Il serait toutefois trompeur de présenter cette situation comme une anomalie exclusivement européenne. La pratique consistant à décharger les fabricants de leur responsabilité civile a été largement partagée à l’échelle mondiale, sous des formes parfois plus radicales encore. Aux États-Unis, le gouvernement fédéral a invoqué le Public Readiness and Emergency Preparedness Act, une loi qui confère aux fabricants de vaccins contre la Covid-19 une immunité juridique totale, les mettant à l’abri de toute action en justice pour dommages et intérêts. Au Royaume-Uni, la Vaccine Taskforce a inclus dans tous ses contrats une couverture d’assurance en responsabilité civile directement prise en charge par l’État britannique. En Amérique latine, le rapport de l’ONG Public Citizen montre que des pays comme le Brésil ont dû renoncer à leur immunité souveraine, accepter l’absence de pénalités en cas de retard de livraison et consentir à des arbitrages privés régis par les lois de l’État de New York.

L’Union européenne se distingue sur un point. La Cour des comptes européenne indique dans son rapport que le comité de pilotage a maintenu une « ligne rouge » en refusant de modifier la directive européenne sur la responsabilité du fait des produits défectueux. Un citoyen européen conserve donc le droit d’assigner le fabricant en justice. Mais le même rapport précise que les contrats signés par la Commission prévoient que si un tribunal donne raison à ce citoyen, c’est l’État membre qui indemnise la victime et rembourse les frais de justice du laboratoire, sauf à prouver une faute intentionnelle ou un manquement aux bonnes pratiques de fabrication. La directive n’a pas été abrogée, mais son application concrète a été neutralisée par un transfert du risque financier vers la sphère publique.

Les documents publiés par Verity France permettent de cartographier avec précision la répartition des risques entre les parties, telle qu’elle aurait été figée du premier au troisième contrat.

D’un côté, la quasi-totalité des risques aurait été transférée à la puissance publique. Les contrats stipuleraient que chaque État membre doit « indemniser et dégager de toute responsabilité » Pfizer, ses dirigeants, ses sous-traitants et ses employés face à toute réclamation de tiers liée à l’utilisation du vaccin. Si un citoyen subit un effet indésirable grave et poursuit le laboratoire avec succès, c’est l’État qui paierait les dommages et intérêts ainsi que les frais d’avocat de Pfizer. Pour garantir que les gouvernements ne se soustraient pas à cette obligation, une clause de renonciation à l’immunité souveraine aurait été exigée, chaque État membre devant certifier qu’il dispose des crédits budgétaires nécessaires pour honorer ces engagements. Enfin, en cas de retrait du marché ou de rappel de lots, ce seraient les États membres qui assumeraient tous les coûts engendrés, y compris le remboursement des frais engagés par Pfizer pour l’opération.

De l’autre côté, les risques conservés par le laboratoire auraient été strictement circonscrits. Pfizer ne perdrait son bouclier d’indemnisation que dans deux hypothèses. La première est la faute intentionnelle, définie comme un acte illicite « commis volontairement et sciemment, avec l’intention de causer des effets nocifs » : il faudrait donc prouver une volonté délibérée de nuire, un standard de preuve extrêmement difficile à atteindre. La seconde est le défaut de qualité majeur, caractérisé par une violation matérielle des bonnes pratiques de fabrication entraînant un retrait de lot formellement ordonné par l’Agence européenne des médicaments. Même dans ces cas où la responsabilité de Pfizer pourrait être engagée, le risque financier serait contractuellement plafonné : les documents consultés indiquent que la responsabilité globale du laboratoire envers les États membres ne dépasserait pas une somme équivalente à 50 % des montants reçus via les commandes.

En résumé, l’Union européenne n’aurait pas seulement payé le produit au prix fort. Elle aurait également fourni à Pfizer une assurance multirisque gratuite, tout en limitant l’exposition légale du laboratoire à l’hypothèse d’un sabotage intentionnel ou d’une négligence industrielle majeure.

Le terme employé par le premier contrat pour qualifier l’engagement de Pfizer mérite d’être souligné. L’article sur les efforts de production préciserait, selon les documents diffusés par Verity France, que la Commission « reconnaît et accepte que les efforts du contractant pour développer et fabriquer le vaccin sont de nature aspirationnelle et sujets à des risques et incertitudes significatifs ». Aspirationnels. Pfizer ne se serait pas engagé à livrer. Il se serait engagé à essayer de livrer, dans la mesure où cela ne lui causerait pas de préjudice. Une obligation de moyens d’une faiblesse inhabituelle dans des contrats de cette ampleur. L’Europe aurait versé 700 millions d’euros d’acompte à un partenaire dont l’engagement aurait été qualifié par le contrat lui-même d’aspirationnel.

Ces clauses n’auraient quasiment pas bougé dans les contrats suivants. En février 2021, l’indemnisation asymétrique aurait été maintenue. En mai 2021, alors que le vaccin était administré à des centaines de millions de personnes dans le monde et que sa sécurité était largement documentée, le régime d’immunité de Pfizer serait resté scellé. La Cour des comptes européenne souligne d’ailleurs dans son rapport que les dispositions des contrats « s’éloignent de la pratique qui prévalait avant la pandémie, les États membres reprenant à leur compte une part des risques financiers que supportent habituellement les fabricants ».

Sputnik V, le concurrent écarté

Pour négocier, il faut avoir des alternatives. L’Union européenne en a eu une, mais elle ne l’aurait pas utilisée.

En février 2021, la revue scientifique The Lancet publie les résultats de l’essai clinique de phase 3 du vaccin russe Sputnik V. L’efficacité contre les formes symptomatiques du Covid-19 est de 91,6 %. La protection contre les formes modérées à sévères atteint 100 %. Ces chiffres placent Sputnik V dans la même catégorie que les vaccins à ARN messager de Pfizer et Moderna, et nettement au-dessus de l’autre vaccin à vecteur viral sur lequel misait l’Europe, celui d’AstraZeneca, qui plafonnait à environ 70 % d’efficacité.

Ces résultats d’essais cliniques ont été confirmés par des données de terrain massives dans les pays qui ont déployé le vaccin. En Argentine, une étude de cohorte rétrospective menée auprès de personnes âgées de 60 à 79 ans a montré qu’une seule dose de Sputnik V réduisait de 78,6 % les infections confirmées, de 87,6 % les hospitalisations et de 84,8 % la mortalité. En Hongrie, l’étude nationale HUN-VE, portant sur 3,7 millions de personnes, a documenté une efficacité de 85,7 % contre l’infection et de 97,5 % contre les décès liés au Covid-19 en période pré-Omicron. Même sous la vague du variant Omicron, réputé plus résistant aux vaccins, une étude russe publiée en 2022 a montré que Sputnik V conservait une efficacité de 87,6 % contre les hospitalisations avec deux doses, et de 97 % avec trois doses.

Sputnik V présentait en outre un avantage logistique considérable. Il utilisait une technologie de vecteur viral avec un schéma hétérologue, mais était disponible sous forme lyophilisée, ce qui permettait un stockage dans un réfrigérateur standard entre 2 et 8 °C. Pfizer imposait au contraire une chaîne du froid extrême à −75 °C, avec des conteneurs thermiques équipés de traceurs GPS que les centres de vaccination devaient retourner sous vingt jours. Le coût logistique pour les États n’avait rien de comparable.

L’Agence européenne des médicaments n’a jamais accordé d’autorisation à Sputnik V, et la Commission ne l’a jamais véritablement mis en concurrence. La Cour des comptes note dans son rapport que la Commission justifie la domination de Pfizer dans le portefeuille 2022-2023 par « la capacité de cette entreprise à approvisionner l’UE de manière fiable ». Cette fiabilité a eu un prix, et l’absence d’alternative crédible l’a rendu plus élevé qu’il n’aurait pu l’être. Les données cliniques et de terrain disponibles dès le printemps 2021 suggèrent pourtant que l’Europe disposait, avec Sputnik V, d’un levier de négociation solide. Elle a choisi de ne pas s’en servir.

La négociation par SMS

La négociation du troisième contrat, celui de mai 2021 à 19,50 euros la dose pour 900 millions d’unités, aurait été conduite, au moins en partie, par SMS entre la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, et le PDG de Pfizer, Albert Bourla. Ces échanges n’ont jamais été divulgués. La Cour des comptes précise dans son rapport ne pas avoir eu accès aux documents concernant « la participation de la présidente de la Commission aux négociations préliminaires avec Pfizer/BioNTech ».

La Médiatrice européenne a qualifié cette absence de transparence de « mauvaise administration » en juillet 2022. Le Tribunal de l’Union européenne, en mai 2025, a annulé la décision de la Commission de ne pas communiquer ces messages, jugeant qu’elle « n’a pas fourni d’explication plausible pour justifier la non-possession des documents demandés » et « n’a pas expliqué non plus de manière plausible pourquoi elle aurait estimé que les messages textes échangés dans le cadre de l’achat de vaccins contre la Covid-19 ne contenaient pas d’informations substantielles ».

En principe, un appel d’offres doit servir à mettre les fournisseurs en concurrence sur la base d’un cahier des charges, afin d’obtenir le meilleur rapport qualité-prix. La Cour des comptes européenne a constaté que pour les neuf premiers contrats signés par la Commission, l’appel d’offres n’aurait servi à rien. Les éléments essentiels, comme le prix, les volumes et les clauses de responsabilité, auraient déjà été fixés lors de discussions informelles entre l’équipe de négociation et le laboratoire, bien avant le lancement de la procédure officielle. L’appel d’offres n’aurait donc plus été un outil de mise en concurrence, mais une formalité administrative qui ne changeait plus rien au contenu du contrat.

En pratique, cela signifie que la Commission a validé des conditions déjà arrêtées en coulisses, sans véritable rapport de force, ce qui explique en partie pourquoi les termes des contrats étaient aussi favorables au laboratoire.

L’expertise oubliée

Comment expliquer un tel décalage entre la puissance d’achat européenne et la médiocrité du résultat obtenu ? Une partie de la réponse tient à l’expertise qui n’a pas été mobilisée.

Dans chacun des États membres existent des institutions dont la mission ordinaire est précisément de négocier avec les laboratoires pharmaceutiques : le Comité économique des produits de santé (CEPS) en France, le NICE au Royaume-Uni avant le Brexit, le G-BA en Allemagne, l’AIFA en Italie. Ces organismes négocient quotidiennement avec Pfizer, Moderna, AstraZeneca et leurs concurrents sur des dossiers d’innovation thérapeutique souvent autrement plus complexes qu’un vaccin pandémique. Ils maîtrisent les outils sophistiqués de l’achat pharmaceutique moderne : seuils de coût-efficacité documentés, accords de partage de risque, ristournes confidentielles indexées sur les volumes ou sur les performances cliniques en vie réelle, mécanismes de récupération en cas d’écart par rapport aux promesses initiales. Ce sont, sans exagération, parmi les négociateurs publics les plus aguerris au monde face à l’industrie pharmaceutique.

À la connaissance publique disponible aujourd’hui, aucune de ces institutions nationales spécialisées n’aurait été mobilisée dans la préparation des contrats vaccinaux européens. L’équipe conjointe de négociation rassemblait des représentants des États membres et de la Commission, sans intégration de l’expertise pharmaco-économique professionnelle qui constitue, en temps normal, la première ligne de défense des deniers publics européens face à l’industrie.

Cette absence n’est pas anecdotique. Elle pourrait expliquer pourquoi un argument aussi contestable que la « prime de capacité » a été accepté sans contre-modélisation indépendante. Pourquoi une hausse tarifaire de 26 % sur des volumes en explosion n’a pas déclenché les alarmes qu’un négociateur expérimenté aurait identifiées à la première lecture. Pourquoi des clauses d’indemnisation aussi déséquilibrées ont été reconduites de contrat en contrat sans rééquilibrage, alors même que le risque scientifique disparaissait à mesure que le vaccin faisait ses preuves. Pourquoi l’argument concurrentiel que représentait Sputnik V n’a jamais été mis sur la table comme un levier de négociation.

Il ne s’agit pas, fondamentalement, d’un problème de moralité ni même de bonne foi. C’est un problème de compétence collective. La Commission s’est privée, dans la précipitation et dans le secret, d’une expertise qu’elle aurait pu mobiliser en quelques jours sur simple demande aux capitales européennes.

L’Europe avait, dans ses propres murs, les meilleurs experts mondiaux de la négociation pharmaceutique. Elle a préféré confier la plus grosse commande sanitaire de son histoire à un comité ad hoc et à des SMS qui ont ensuite disparu. La prochaine urgence sanitaire viendra. Si elle se répète selon le même schéma, l’Europe n’aura plus aucune excuse.